Die erste Generalversammlung der Vereinten Nationen tagte vor 65 Jahren in London, am 10. Januar 1946 kam die Weltgemeinschaft zusammen, nachdem die Welt wieder zu sich gekommen war. In London, nicht in New York, wo die UN-Hauptverwaltung, zu der neben der Generalversammlung insbesondere der Generalsekretär und der Sicherheitsrat zählen, heute ihren Sitz hat. Die Büros und Tagungsräume liegen in einem von schlichter Funktionalität geprägten Gebäudekomplex am East River, der damals noch im Bau war. Die New Yorker UN-Gebäude wurden ab 1947 nach Plänen eines internationalen Architektenkonsortiums um den Brasilianer Oscar Niemeyer errichtet. Am 9. Januar 1951, also vor 60 Jahren, wurden sie eröffnet. Der interessierte New York-Tourist kann sie für 13 US-$ besuchen.

Im Rundgang inbegriffen ist ein Blick in den Sitzungssaal der Generalversammlung. Die Aufgaben der Generalversammlung sind in der UN-Charta geregelt. Sie ist das wichtigste Gremium der Vereinten Nationen. Vertreter aller 192 Mitgliedstaaten haben einen Sitz und eine Stimme, unabhängig von der Größe und der Einwohnerzahl des Staates.

Das wiederum kann man in der Tat als undemokratisch empfinden. Zumindest verstößt es gegen das Prinzip der proportionalen Repräsentation, wenn Liechtenstein und Indien bei einer Entscheidung der Generalversammlung die gleiche Gewichtung haben, obwohl auf jeden Fürstentümer etwa 35.000 Inder kommen. Als schlicht bedenklich muss es gelten, dass die erforderliche Sperrminorität von einem Drittel, also 65 Stimmen, von Kleinstaaten erzielt werden kann, die im Extremfall – wenn man von den 65 kleinsten Staaten ausgeht – nur wenige Millionen Menschen vertreten.

Aber gemach! Die UN-Generalversammlung ist kein »Weltparlament«, das global wirksame Gesetze macht. Nur in internen Angelegenheiten – etwa Haushalts- oder Mitgliedschaftsfragen – entfalten die Beschlüsse der Generalversammlung überhaupt Rechtswirkung, nach außen kann sie nur »Empfehlungen« ohne jede Rechtsbindung aussprechen. Sie soll sich dabei an „den allgemeinen Grundsätzen der Zusammenarbeit zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ orientieren. Zudem nimmt die Generalversammlung die Rechenschaftsberichte des Sicherheitsrats und der anderen UN-Organisationen entgegen.

Fatale Mechanismen

Einer der ersten wichtigen Amtshandlungen der in der UN-Generalversammlung vertretenen Weltgemeinschaft war die Verabschiedung der Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes. Unter dem Eindruck der Shoa bereits 1948 beschlossen, trat sie vor 60 Jahren, am 12. Januar 1951, in Kraft. Die systematische Vernichtung der Juden ist ein besonders dramatisches Beispiel für Völkermord, aber nicht das erste – als Rafael Lemken 1944 den Begriff »genocide« prägte, war er sich bewusst, dass es sich um »a new term for an old crime« handelt – und leider auch nicht das letzte.

Nach der UN-Konvention begeht man einen Völkermord, wenn man Gewalt anwendet, »in der Absicht, eine nationale, rassische, religiöse oder durch ihr Volkstum bestimmte Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören.« Dies gilt es zu bestrafen. Vielmehr jedoch gilt es dies zu verhüten.

Streitig ist, welche Verbrechen die Bezeichnung »Völkermord« rechtfertigen, also das Kriterium der beabsichtigten »physical extermination« erfüllen. Das Dilemma ist dabei: Eine zu weite Auslegung verwässert den Begriff, eine zu enge verharmlost die Geschichte. Allein für das 20. Jahrhundert lassen sich neben der Shoah folgende ethnisch motivierte Massenmorde in genozidaler Absicht feststellen: der Völkermord an den Herero (70.000 Tote, 80 Prozent der Bevölkerung) durch die Deutschen (1904), der Völkermord an den Armeniern (1,5 Millionen Tote) durch die Türken (1915-17), der Völkermord an den Timoresen (200.000 Tote) durch die Indonesier (1975-79) und der Völkermord durch die Hutu in Ruanda (1994), der 800.000 Tutsi (75 Prozent der Bevölkerung) das Leben kostete.

Warum konnten die beiden letzten Genozide nicht verhindert werden, wo es doch seit 1951 die UN-Völkermordkonvention gibt? Das Problem besteht im fehlenden Zwangsmechanismus der Konvention. Die UN-Charta, die Zwangsmechanismen (auch militärische) enthält, ist nicht einschlägig, da sie den Völkermord nicht behandelt; dafür gibt es ja die Konvention. So frustrierend es ist, die fehlende Einschlägigkeit der UN-Charta paart sich auf fatale Weise mit dem fehlenden Zwangsmechanismus der Völkermordkonvention: Nach dieser kann Völkermord bestimmt, aber nicht geahndet, nach jener kann er geahndet, aber nicht bestimmt werden. Dieser Mangel wird erst nach dem Ruanda-Genozid behoben, mit der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs (1998).

Die Weltgemeinschaft scheint ihre Lektion gelernt zu haben und die Vereinten Nationen zu einem wirklichen Instrument des Friedens machen zu wollen. Das gibt Hoffnung für die internationalen Beziehungen der Zukunft. Doch zugleich schreibt sich nach sechs Jahrzehnten eine bittere Erkenntnis unleugbar ins kollektive Bewusstsein der Menschheit ein: Fortschritt gibt es im Völkerrecht immer erst nach grausamen Erfahrungen.