Die Zielrichtung des Sicherheitssystems ist die Friedenserhaltung zwischen den Mitgliedern, sei es durch Verträge, Schlichtungsverfahren oder auch Zwangsaktionen des Verbandes gegen einzelne Mitglieder, deren Verhalten dem Systemzweck zuwiderläuft; das Ziel der Allianz hingegen ist die gemeinschaftliche Abwehr eines Dritten, der außerhalb des Bündnisses steht und dieses von außen attackiert. Zwar werden auch Alliierte untereinander Frieden halten wollen, dies jedoch nicht als Zweck, sondern als Mittel zum Zweck, so dass der Friede in Frage steht, sobald das Ziel des Zweckbündnisses erreicht ist. Mit dem Völkerbund hält erstmals der Frieden als Prinzip eines Staatenbundes Einzug ins institutionalisierte Völkerrecht. Doch warum gelang das nicht, warum scheiterte der Völkerbund? Um diese Frage zu beantworten, soll ein kleiner Ausflug in die Geschichte der Entstehung dieser Einrichtung ihre Schwächen aufzeigen.

Neue Rechtsinstanz

Am 8. Januar 1918 – also noch während des Ersten Weltkriegs – veröffentlichte der damalige Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika, Thomas Woodrow Wilson, seinen als „Vierzehn-Punkte-Programm“ bekannt gewordenen Friedensplan. Im letzten seiner vierzehn Punkte forderte der US-Präsident, dass eine allgemeine Gesellschaft der Nationen auf Grund eines besonderen Bundesvertrags gebildet werden müsse, die den Zweck der Gewährung gegenseitiger Bürgschaften für politische Unabhängigkeit und territoriale Integrität der großen wie der kleinen Staaten verfolgt.

In einer Rede am 4. Juli 1918 bekräftigte Wilson seine Forderung nach Errichtung einer Friedensorganisation, die es sicherstellen sollte, dass die Gesamtmacht der freien Nationen jede Rechtsverletzung wird verhüten können. Als Mittel, Frieden und Gerechtigkeit in der Welt zu festigen, schlug er ein „Tribunal der Meinung“ vor, dem sich alle beugen müssten und durch das jede internationale Streitfrage, über die sich die unmittelbar beteiligten Völker nicht freundschaftlich einigen können, geregelt werden sollte. Die Hegemonie eines Staates sollte nicht mehr, wie in der Vergangenheit, durch das Ordnungsprinzip eines Machtgleichgewichts, sondern durch den Völkerbund als Rechtsinstanz vermieden werden, indem dieser interstaatliche Interessenkonflikte aufgreift und völkerrechtsverbindlich klärt.

Fehlende universale Beteiligung

Auf der Versailler Friedenskonferenz im Januar 1919 wurde vereinbart, die Satzung des Völkerbundes als Bestandteil des Vertrags aufzunehmen. Eine Kommission wurde eingesetzt, die am 24. April 1919 einen Satzungsentwurf vorlegte. Mit der Unterzeichnung des Versailler Vertrags am 26. Juni 1919 bestätigten die beteiligten Staaten auch die Satzung des Völkerbunds.

Als Hauptziel des Völkerbundes wird die Wahrung des Weltfriedens proklamiert, der erreicht werden soll durch Abrüstung (Art. 8), ein Schiedsgericht für Konfliktfälle (Art. 12) und Sanktionen, die von der „Ausübung moralischen Drucks“ über den Abbruch der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen (Art. 16, Abs. 1) bis hin zu militärische Interventionen reichen (Art. 16, Abs. 2), die auf Vorschlag einzelne Mitgliedsstaaten gegen den Aggressor ausführen sollten; militärische Interventionen „des Völkerbunds“ waren nicht vorgesehen. Der Völkerbund hatte keine eigenen Truppen, ebenso wenig wie die Vereinten Nationen, die allerdings mit den UNO-„Blauhelmen“ über die personell-organisatorische Möglichkeit eigener militärischer Optionen verfügen. Friedenssicherung wird hier also im klassischen strafrechtstheoretischen Sinne mit präventiv, mediativ und poenativ wirkenden Mitteln zu erreichen versucht.

In der Praxis jedoch konnte der Völkerbund nie Wirkung entfalten; weder die Vertreibung von 1,3 Millionen Griechen aus Kleinasien durch die Türken (1923), noch der Überfall Japans auf die Mandschurei (1932) konnten verhindert werden und auch im italienisch-abessinischen Krieg (1935/36) spielten die halbherzigen Sanktionen des Völkerbundes gegen Italien – immerhin ständiges Mitglied im Völkerbundsrat – keine Rolle, unterblieb doch etwa ein Öl-Embargo, das sicherlich wirkungsvoll gewesen wäre.

Für den Völkerbund gilt, was oft gilt in der Politik internationaler Beziehungen: Gut gemeint ist nicht gut gemacht. Das Hauptproblem des Völkerbundes war sicherlich die fehlende universale Beteiligung. Dem Völkerbund traten insgesamt nur 66 Nationen bei. Es gab 32 Signatarstaaten, die Siegermächte des Ersten Weltkrieges – ohne die USA –, und 13 „neutrale“ Staaten, die 1920 dem Völkerbund beitraten. Diese 45 Staaten gelten als „Gründungsmitglieder“ des Völkerbundes. Nach 1920 wurden weitere 21 Staaten durch Beschluss der Bundesversammlung aufgenommen, darunter auch Deutschland (1926). Mit zunehmend deutlicherer Offenbarung der Wirkungs- und Erfolglosigkeit des Völkerbundsystems traten in den 1930er Jahren immer mehr unzufriedene Staaten aus, neben den im Zweiten Weltkrieg verbündeten Staaten Deutschland (1933), Japan (1933) und Italien (1937) v. a. lateinamerikanische Länder. Damit sorgten sie – z. T. in voller Absicht – für eine weitere Schwächung des Völkerbundes.

Lehrreiche Fehler

In diesem Zusammenhang ist besonders das Fehlen der neuen Weltmacht USA erwähnenswert, die durch ihren Kriegseintritt 1917 zum ersten Mal auf der weltpolitischen Bühne auftrat und damit in neuem Selbstbewusstsein – nach der überwundenen Sezessionsgefahr in den 1860er Jahren – ihren Anspruch auf globales „leadership“ deutlich machte, der sich am Ende des 20. Jahrhunderts erfüllen sollte. Trotz dieses Anspruchs und trotz der maßgeblichen Rolle Präsident Wilsons bei der Etablierung des Völkerbundes, lehnte der amerikanische Senat die Ratifizierung des Versailler Vertrages – und damit auch der Völkerbundsatzung – ab. Der Wunsch nach Rückkehr zur „Normalität“ nach dem Krieg, der für die USA ein europäischer Mächtekonflikt war, in dem sie der Entente cordiale (Frankreich und Großbritannien) in historischer Verbundenheit zur Hilfe kamen, beflügelte den Isolationismus der Vereinigten Staaten, der politisch dadurch zu erreichen versucht wurde, dass man sich aus internationalen Streitfragen weitgehend heraushielt und nie Mitglied des Völkerbundes geworden ist.

Zur Umsetzung des Friedenssicherungsansatzes wurde zudem eine komplizierte Struktur gewählt, die die weitgehende Unwirksamkeit des Völkerbundes institutionell und verfahrensrechtlich schon vorwegnahm. So litt die Effektivität der möglichen Sanktionsmaßnahmen darunter, dass es kein klares Bewertungs- und Entscheidungssystem gab, wonach der rechtswidrige Angreifer hätte verbindlich festgestellt werden können, mit anderen Worten: Der zentrale Begriff „Aggressor“ war nicht klar definiert und es oblag der kontextuellen Einschätzung der Völkerbundsmitglieder, einen Staat als Aggressor zu qualifizieren, wobei kein Staat verpflichtet war, eine mehrheitliche Einschätzung eines Staates als Aggressor durch die Völkerbundgremien zu teilen oder in den Konsequenzen mitzutragen. Gerade in diesem Punkt haben sich in der Konstitution der Vereinten Nationen entscheidende Änderungen ergeben. Insoweit verhält sich die Völkerbundsatzung zur UN-Charta wie die Weimarer Verfassung zum Grundgesetz: Das Gescheiterte ist nicht nutzlos, weil es immer noch als lehrreiches Beispiel dienen kann.